吳偉強(qiáng)，浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，連續(xù)十年帶領(lǐng)學(xué)生研究杭州交通擁堵問(wèn)題。2013年下半年，浙江省政協(xié)副主席帶隊(duì)調(diào)研北京、上海、南京及浙江省內(nèi)各城市的治堵情況，吳偉強(qiáng)主筆撰寫(xiě)了“城市交通擁堵整治工程實(shí)施情況”專項(xiàng)集體民主監(jiān)督總報(bào)告，從路網(wǎng)建設(shè)、公共交通、靜態(tài)交通、管理方法和社會(huì)參與等方面，提出“綜合施策、立體治堵”的方案，主張立足“疏導(dǎo)”整治擁堵。杭州限牌新政，與吳偉強(qiáng)之前治堵建議背道而馳。
在接受羊城晚報(bào)記者專訪時(shí)，吳偉強(qiáng)言談中充滿無(wú)奈。他說(shuō)，限牌政策的出臺(tái)，就標(biāo)志著杭州多年治堵的失敗；而如果把治堵寄托在限牌上，遲早還是要面對(duì)失敗。
1與其限牌，不如限行
羊城晚報(bào)：您如何評(píng)價(jià)杭州的限牌政策？
吳偉強(qiáng)：這次杭州限牌的目的，一是為了控制機(jī)動(dòng)車尾氣排放量，二是為了限制機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)率。但事實(shí)上，《杭州市小客車總量調(diào)控管理暫行規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》中的諸多條文，與此目標(biāo)并不完全一致。
首先，這次政策存在區(qū)域性溢出的負(fù)面效應(yīng)。杭州限牌政策涵蓋整個(gè)行政區(qū)域，包含五個(gè)縣市。但杭州郊縣的交通并未出現(xiàn)嚴(yán)重的擁堵，大氣質(zhì)量也未惡劣到需要控制機(jī)動(dòng)車數(shù)量的程度。即便考慮到對(duì)郊縣車輛可能過(guò)多進(jìn)入杭州中心城區(qū)造成的擁堵，也可以通過(guò)采取更嚴(yán)格的尾號(hào)限行措施加以調(diào)節(jié)。主城區(qū)的交通擁堵并未“擠出”到各郊縣，卻讓郊縣為擁堵的主城區(qū)承受代價(jià)，不盡合理。
其次，公共部門(mén)未起到垂范作用。杭州是國(guó)內(nèi)第六個(gè)實(shí)施限牌的城市，方案的設(shè)計(jì)也參照了國(guó)內(nèi)5個(gè)城市的實(shí)施細(xì)則，本應(yīng)更為優(yōu)化。杭州的方案，更接近天津和廣州的做法，但是比較這三個(gè)城市可見(jiàn)，天津規(guī)定機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不得新增車輛，只能更新，廣州雖然規(guī)定機(jī)關(guān)、事業(yè)單位可新增車輛，但必須參加搖號(hào)或競(jìng)價(jià)。杭州對(duì)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的車輛指標(biāo)則完全未納入機(jī)動(dòng)車總量控制范圍。相比之下，杭州的方案極易招來(lái)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位置身事外、自設(shè)特權(quán)之嫌。
此外，杭州的新政在機(jī)動(dòng)車數(shù)量限制方法方面存在避漏洞現(xiàn)象，對(duì)傳統(tǒng)機(jī)動(dòng)車排放量也未加控制。
羊城晚報(bào)：您是否贊成限牌？
吳偉強(qiáng)：作為研究者，我不會(huì)不看任何前提，簡(jiǎn)單地“選邊站隊(duì)”，這不是科學(xué)的態(tài)度。不過(guò)，與其限牌，不如限行。這是全世界通行的做法，國(guó)外只有新加坡限牌。
2交通管理，五項(xiàng)原則
羊城晚報(bào)：但是限牌政策還是出臺(tái)了。
吳偉強(qiáng)：應(yīng)該做出一些反思和檢討。但是現(xiàn)在既然政策已經(jīng)落地，我還是盡我的力量，提出一些建議。市長(zhǎng)對(duì)我遞交的報(bào)告也給了批示，表示要親自調(diào)研，說(shuō)“要加快交通治堵一攬子方案、計(jì)劃的出臺(tái)和實(shí)施”。
我現(xiàn)在更加關(guān)注的是，“后限牌時(shí)代”該怎么辦。中國(guó)城市人口還在不斷集中，由于公交系統(tǒng)保障不力，私家車保有量持續(xù)上升，單單限牌無(wú)法改變這些基本情況。“后限牌時(shí)代”我們還是要回到起點(diǎn)，面對(duì)治堵，必須糾正之前出現(xiàn)的問(wèn)題。
交通是個(gè)龐大的系統(tǒng)，任何一個(gè)因素出問(wèn)題，都可能產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，治堵沒(méi)有“一招鮮”。最需要避免的傾向是：沉溺于限牌和限行所帶來(lái)的喘息機(jī)會(huì)，忘卻了科學(xué)化管理這一根本。
羊城晚報(bào)：理想狀態(tài)下，應(yīng)該如何管理交通？
吳偉強(qiáng)：應(yīng)該按照交通管理的五大基本原則來(lái)管理。第一是交通連續(xù)，紅綠燈、交通標(biāo)志標(biāo)識(shí)的設(shè)置、交警處罰措施都要以交通流順暢為優(yōu)先考慮對(duì)象；第二是流量均分，為了使交通流不過(guò)于集中在某一區(qū)域和時(shí)段，城市中心、副中心、衛(wèi)星城鎮(zhèn)等等，需要長(zhǎng)期規(guī)劃；三是減量原則，盡量減少不必要的出行量；四是分離原則，讓不同車輛各行其道；五是優(yōu)先權(quán)原則，即有利于提升交通效率的政策措施優(yōu)先使用。
在我們國(guó)家，優(yōu)先權(quán)原則被濫用了。很多人認(rèn)為“優(yōu)先權(quán)原則”就是公交優(yōu)先，其實(shí)不是。公交優(yōu)先，應(yīng)該在公交、私人交通均衡發(fā)展的前提下進(jìn)行，不能一邊倒。杭州建了很多條公交專用道和BRT道路，但是現(xiàn)在杭州公交專用道所在的路口、停靠站，幾乎都成了擁堵點(diǎn)。這就是因?yàn)槲覀儗?duì)優(yōu)先權(quán)的理解太僵化，BRT的布局也很單一、機(jī)械。
3效率低下，痼疾難消
羊城晚報(bào)：您覺(jué)得杭州的城市交通效率如何？
吳偉強(qiáng)：效率太低了。道路交通管理的基本要素是“人”、“車”、“路”。杭州在這幾個(gè)方面，都尚待改進(jìn)和提升。
就道路系統(tǒng)而言，杭州的路網(wǎng)架構(gòu)不夠完整，交通廊道系統(tǒng)性缺失，公交走廊遠(yuǎn)未建成，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)比例顛倒(支小路嚴(yán)重不足，而小區(qū)的封閉化管理又消解了支小路的功能)，道路同質(zhì)化嚴(yán)重。就道路交通組織與管理而言，違背交通管理基本原理的交通設(shè)施配置和管理方式或多或少的存在，比如信號(hào)燈、標(biāo)志標(biāo)識(shí)、隔離設(shè)施設(shè)置的合理性有待提高，智能交通系統(tǒng)的科學(xué)性有待加強(qiáng)。就“人”這一因素而言，交通管理者以及交通參與人的素質(zhì)也有待提高。
羊城晚報(bào)：有資料顯示杭州現(xiàn)在的公交分擔(dān)率是23%？
吳偉強(qiáng)：實(shí)際上地面公交車的實(shí)際分擔(dān)率不到20%。根據(jù)我們的測(cè)算，現(xiàn)在早晚高峰時(shí)段，杭州公交車的時(shí)速平均在9公里。去年省里下達(dá)的任務(wù)書(shū)里，要求公共交通分擔(dān)率提高到23%，于是為了達(dá)到這個(gè)數(shù)字，統(tǒng)計(jì)時(shí)就將本不被視為公交范疇的出租車計(jì)入公交范圍，把杭州7萬(wàn)多輛公共自行車、出租車、旅游巴士以及新增的地鐵一號(hào)線的承載量一并計(jì)入。從這一做法也可以看出，在很多職能部門(mén)眼里，治堵目標(biāo)更像是建設(shè)目標(biāo)，而非效率目標(biāo)。
其實(shí)，杭州的道路條件雖然存在問(wèn)題，但并非“無(wú)藥可救”。比如，現(xiàn)在杭州平均每輛車所占道路長(zhǎng)度和面積，比很多大城市好一倍以上。
具體說(shuō)來(lái)，杭州治堵可以做的事情很多。比如信號(hào)燈，杭州大概是全國(guó)最密集的，運(yùn)行方式卻最不科學(xué)，紅綠燈間隔24小時(shí)不變。而像上海等城市，燈號(hào)間隔會(huì)隨不同時(shí)段、不同車流量而調(diào)整。杭州還到處都是右轉(zhuǎn)箭頭信號(hào)燈，而根據(jù)德國(guó)專家的研究成果，把右轉(zhuǎn)信號(hào)燈拿掉，可以提升15%的交通運(yùn)行效率。這個(gè)事情我大概向有關(guān)部門(mén)提了10年的意見(jiàn)，建議越來(lái)越細(xì)節(jié)化，甚至具體到改哪一個(gè)路口的信號(hào)燈。但是那么多年幾乎沒(méi)有改變。
對(duì)于杭州的交通情況，多年來(lái)，我?guī)е鴮W(xué)生做過(guò)很多調(diào)研。我們騎著自行車一個(gè)個(gè)路口去數(shù)，統(tǒng)計(jì)過(guò)杭州一共有多少斷頭路，一個(gè)路口的一個(gè)燈次可以通過(guò)多少車輛，行人過(guò)馬路的速度是多少。我們也測(cè)算過(guò)，杭州現(xiàn)在每輛車有0.4個(gè)停車位，而1/3的地下停車位經(jīng)常閑置，導(dǎo)致到處有馬路上占道停車現(xiàn)象。我們針對(duì)這些問(wèn)題畫(huà)過(guò)地圖，寫(xiě)過(guò)報(bào)告，提過(guò)建議，但基本都石沉大海。口頭上很多部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)都承認(rèn)我們的建議有道理，但還是一成不變。
4決策過(guò)程，應(yīng)該開(kāi)放
羊城晚報(bào)：杭州這次限牌政策實(shí)施很突然，市民意見(jiàn)很大。
吳偉強(qiáng)：對(duì)于這一公共政策的信息披露，我不認(rèn)為政府“先不斷辟謠，再突然襲擊”。市民和媒體之所以得出這樣的結(jié)論，原因有二：一是職能部門(mén)和市政府的非對(duì)稱性。職能部門(mén)負(fù)責(zé)人或內(nèi)部相關(guān)人員發(fā)表個(gè)人觀點(diǎn)，容易讓人誤以為代表政府立場(chǎng)；第二是對(duì)信息解讀的非對(duì)稱性。“至今沒(méi)收到限牌的決定，也沒(méi)做過(guò)相關(guān)的研究”，由于發(fā)言者的身份特殊，很容易讓市民誤認(rèn)為是對(duì)限牌的一種否定。因此，政府必須完善新聞發(fā)言人制度，以單一的口徑發(fā)布信息。
羊城晚報(bào)：很多人質(zhì)疑新政沒(méi)有市民參與。您有受邀提供建議么？
吳偉強(qiáng)：沒(méi)有。城市交通管理的決策，涉及每個(gè)市民的利益，屬于重要的公共政策，應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)放性原則，讓市民積極參與決策過(guò)程中。我認(rèn)為，具有高度敏感性的公共政策，在決策過(guò)程中，以一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間，正面導(dǎo)向，讓民眾提前自覺(jué)融入到?jīng)Q策價(jià)值趨向中，是一個(gè)比較好的方法。這樣，決策實(shí)施的過(guò)程中，也會(huì)形成合力。
實(shí)際上，我們有些管理部門(mén)，自己決策，自己實(shí)施，自己管理，自己評(píng)價(jià)。我?guī)ьI(lǐng)學(xué)生做過(guò)一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查，92%的居民認(rèn)為交通擁堵?tīng)顩r可以改進(jìn)，但58%的居民認(rèn)為，提意見(jiàn)沒(méi)用。管理部門(mén)內(nèi)部的一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，這是我的領(lǐng)地，你不要插手。杭州的交通擁堵，很大程度上是人為的。
5提高效率，治堵之本
羊城晚報(bào)：您覺(jué)得城市交通效率低的癥結(jié)何在？
吳偉強(qiáng)：很多事情一個(gè)部門(mén)做不了。城市交通管理，涉及15個(gè)部門(mén)，主要由5個(gè)部門(mén)處理，包括建設(shè)、規(guī)劃、城管、交警等等。交警的口號(hào)是：有序、科學(xué)，他們把這些執(zhí)行得太格式化了。為了有序，去年杭州狠抓行人違法，狠抓路口300米嚴(yán)管區(qū)不許變道，多數(shù)市民認(rèn)為這樣管理的目的是處罰，而不是為了讓交通更順暢。馬路上的隔離帶，拆了建、建了拆，沒(méi)完沒(méi)了。市民對(duì)馬路設(shè)置隔離護(hù)欄的不滿意度排第一位，高達(dá)70.2%。杭州這樣的城市(常住人口約1100多萬(wàn))，太依賴平面交通，全城天橋一共25個(gè)，立體交通路口不到50個(gè)。根據(jù)世界慣例，100萬(wàn)人口以上的大城市，緩解交通擁堵的良好方法是發(fā)展地鐵系統(tǒng)，而杭州目前建成的只有50公里的1號(hào)線，形成有效的地鐵系統(tǒng)還有待時(shí)日。
我覺(jué)得還是要說(shuō)到體制問(wèn)題。而體制問(wèn)題的核心，還是利益問(wèn)題。第一是考核指標(biāo)，有些管理部門(mén)認(rèn)為，提升交通效率后，可能會(huì)造成危險(xiǎn)。發(fā)生一些事故以后(2009年前后杭州連續(xù)出現(xiàn)多起富家子弟撞死行人案，備受輿論關(guān)注)，他們把安全考核放在第一位，從來(lái)不考核效率。第二是部門(mén)利益，不排除有些部門(mén)在發(fā)“擁堵財(cái)”，到處是隔離帶、指示牌、信號(hào)燈，熱衷于搞建設(shè)。
羊城晚報(bào)：城市治堵是技術(shù)問(wèn)題還是管理問(wèn)題？
吳偉強(qiáng)：我覺(jué)得很郁悶的事情是，我們講了10年，有些東西是隨手可以改的，為什么都不改，最后使得杭州要限牌。如果以上我們講的這些問(wèn)題不解決，限牌也沒(méi)用，限牌也可能成為進(jìn)一步擁堵的催化劑。所以擁堵問(wèn)題，其實(shí)是體制問(wèn)題、利益問(wèn)題。有關(guān)部門(mén)愿不愿意遵循科學(xué)原理？每天做著同樣的事情卻希望帶來(lái)不同的結(jié)果，這就是我們的現(xiàn)狀，叫不醒裝睡的人。
中國(guó)的城市交通管理，需要做的事情有很多。第一，遵循交通管理基本原理，任何違背常理的行為都要付出代價(jià)；第二，糾錯(cuò)，把明顯的錯(cuò)誤先改過(guò)來(lái)；第三，考核指標(biāo)必須把效率放在重要位置；第四，摒棄利益的紛擾；第五，建立良好的管理體制。這些方面做好以后，接下來(lái)才是技術(shù)問(wèn)題。技術(shù)問(wèn)題根本不是核心問(wèn)題。（羊城晚報(bào)）
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